德國確定2038年退煤

        2019年1月26日，德國退煤委員會經(jīng)過徹夜暢談，以一票反對（來自綠色和平代表），其余27票贊成的方式通過本應(yīng)該在2018年底就做出的決議，確定了煤電在德國電力結(jié)構(gòu)中的淘汰時間表。到2022年將其現(xiàn)存的約43GW的煤電裝機(jī)容量減少到30GW；2030年降至17GW左右；到2038年煤電全部退出。作為政策可能改變的時間窗口，2032年將進(jìn)行評估確認(rèn)是否退煤日期可以提前到2035年。這一時間表隨后將通過法律程序固定下來， 并且從2023年開始每3年進(jìn)行一次進(jìn)展評估。

　　這個委員會的正式名稱叫做“增長、就業(yè)與轉(zhuǎn)型委員會”，由政府委派，但卻極少由政府參與。從這一名稱似乎可以看出，決策者的著眼點(diǎn)與問題界定，更傾向于一個經(jīng)濟(jì)問題，而不（僅）是能源問題。在法國“黃馬甲運(yùn)動”的背景下，對公平轉(zhuǎn)型（just transition）以及轉(zhuǎn)型中受損害群體（比如煤礦礦工與地區(qū)經(jīng)濟(jì)）的關(guān)注變得異常重要與敏感。與此同時，德國目前仍然對煤炭的高度依賴使得它很難做到英國與法國那樣的超脫。英國要2025年淘汰煤電，而法國則定在2021年。

　　那么，德國的國情是什么？這些國情又是如何同目前這個結(jié)果聯(lián)系在一起的？這一目標(biāo)的實(shí)質(zhì)性、程序性與象征意義都有多大？目標(biāo)定了，如何實(shí)現(xiàn)的政策工具明確了嗎？對于我國這樣一個更加依賴煤炭的新興經(jīng)濟(jì)體，又有何啟示？

　　德國國情：退核后仍舊是個煤炭國家

　　德國的國土面積比中國的京津冀略大，人口略少，但是它無疑是是歐洲的大國，世界第四大經(jīng)濟(jì)體，被很多人認(rèn)為是歐盟的一大主心骨，尤其是經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面。德國2011年之后退核，電力缺口的主要部分由煤炭機(jī)組承擔(dān)。德國全部電廠數(shù)據(jù)庫信息顯示，這期間德國新建了20個燃煤發(fā)電廠，使得總的煤電廠總數(shù)達(dá)到了130個。到2018年，其可再生能源（風(fēng)光生物質(zhì)）已經(jīng)占據(jù)了40%的電力市場用電份額，但燃煤發(fā)電仍然占38%，二者在發(fā)電份額上大體相當(dāng)（德國是電力凈出口國）。

　　這樣，在一次能源結(jié)構(gòu)中，煤炭的比重仍舊超過20%。雖然相比占比高達(dá)60%的中國，還算以油氣為主，但是與英國的5%與法國可以忽略不計的比重相比，德國仍舊是個事實(shí)上的煤炭大國。

　　特別值得一提的是煤炭中的褐煤，這是一種高水分、低熱值、碳排放強(qiáng)度比硬煤高20%甚至更多的劣質(zhì)煤，在德國儲量豐富，價格便宜，90%用來發(fā)電，本地污染問題基本不存在。相比幾乎全部依賴進(jìn)口的硬煤，褐煤及其產(chǎn)業(yè)鏈在德國高度完整。這就涉及到我們下面要談的問題——退煤計劃的意義所在。

　　2038年退煤的實(shí)質(zhì)性意義：淘汰褐煤是“割肉”

　　2038年退煤，幾乎還要20年之后。這無疑會引發(fā)很多節(jié)奏太慢質(zhì)疑。首當(dāng)其沖的是氣候保護(hù)的目標(biāo)。氣候安全閾值的目標(biāo)，基本意味著電力部門要在20年內(nèi)全面淘汰煤電乃至氣電，到2050年實(shí)現(xiàn)整個能源系統(tǒng)零排放。

　　從這個角度講，如果這一關(guān)閉的進(jìn)程不提速，其對于氣候保護(hù)的實(shí)質(zhì)意義確實(shí)不大。德國已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)2020年的減排目標(biāo)，那么是否會忽略它（似乎現(xiàn)在必須忽略了，明年的事情），而制定一個更具雄心的更遠(yuǎn)期目標(biāo)，讓我們拭目以待。這種“政治游戲”可能會出現(xiàn)。

　　其次，從需要的努力程度看，由于大部分電廠屬于2000年前建設(shè)的（筆者的統(tǒng)計，這部分要占到整個130個電廠總?cè)萘康?0%），到2038年往往接近或者超過設(shè)計壽命（德國通常的標(biāo)準(zhǔn)鍋爐部分是50-60年，其他部分短到30年），這部分到期的淘汰是個自然的過程。

　　真正受影響是那些新建的機(jī)組，考慮到硬煤電廠依賴進(jìn)口煤炭，在目前的電力市場環(huán)境下也越來越多的時刻成為邊際機(jī)組，幾乎不掙錢。在碳市場價格去年高到20歐元/噸之后還有被氣電擠出去的可能，這部分在市場上的生存即使不艱難，也是充滿不確定性的。這種機(jī)組關(guān)閉的潛在額外社會損失不大。

　　所以，真正需要額外社會成本的，是那些新建的、采用褐煤燃料的機(jī)組。他們具有較為持久的競爭性，以及基于目前政策環(huán)境的長期前景（這不涉及正確不正確的問題）。關(guān)閉意味著整個產(chǎn)業(yè)鏈的毀滅以及附著在其上的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)的損失。這部分電廠，大約有22個，5.5GW。這部分的退出，著實(shí)意味著提前淘汰，擱淺成本成為事實(shí)。

　　退煤的程序性意義與象征意義：政策工具的優(yōu)劣勢關(guān)切

　　作為世界第四大經(jīng)濟(jì)體，德國加入“退煤俱樂部”，徹底脫離煤炭的預(yù)期可以給未來提供諸多的積極信號。當(dāng)然，反面的效應(yīng)也可能存在，特別是這個20年的目標(biāo)如果缺乏短期有效政策配合的話。

　　如何實(shí)現(xiàn)這120個煤電站的關(guān)閉，無疑是個集體行動問題。類似中國的戰(zhàn)場指揮官模式，振臂一揮發(fā)倡議書，說“大家關(guān)啊”肯定是不行的；畫出一條線，比如300MW以下以及2000年之前的都關(guān)，落到誰頭上誰倒霉，要顧全大局地“犧牲”掉，也缺乏現(xiàn)實(shí)合法性。如果政府以贖買的方式實(shí)現(xiàn)這種棄煤目標(biāo)，其成本（具體而言，是全部民眾的成本）無疑將是高昂的，被德國有很大社會影響力的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)教授Ottar Edenhofer稱為“昂貴的計劃經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)”。Ottar身兼大學(xué)教授、兩個研究所的所長三職。但是，他一直鼓吹的是采用碳稅，而不是這種供給側(cè)“命令-控制”型政策來解決氣候問題。

　　但是，現(xiàn)實(shí)的政治的確比教授的最優(yōu)框架要復(fù)雜得多。在政策工具上，德國的經(jīng)濟(jì)能源部（BMWi）與環(huán)境部（BMU）的分歧已經(jīng)公開化。后者對于理論上全局最優(yōu)的碳稅表現(xiàn)出極大興趣，而前者卻從不從這一角度看待問題。一個猜想是：此種效率最優(yōu)的政策工具，會顯著提高工商業(yè)電價（這恰恰是其有效率的原因），這是代表工業(yè)界，特別是德國最具國際競爭優(yōu)勢的汽車等制造業(yè)、電子、化工行業(yè)的經(jīng)濟(jì)能源部最為關(guān)心的。

　　這一關(guān)切也明確體現(xiàn)在委員會報告上，“如果減少和停止燃煤發(fā)電產(chǎn)生了額外的成本，必須采取有效措施來抵消這些成本的影響”。經(jīng)濟(jì)能源部已經(jīng)表態(tài)要為此籌集安排補(bǔ)貼資金，要為這些煤電退出支付補(bǔ)償，以及為可能的消費(fèi)者負(fù)擔(dān)增加提供補(bǔ)貼。理論上，這起碼有受影響（下降）的電價（從而造成需求反彈，完成各種目標(biāo)更加困難）、補(bǔ)償資金的機(jī)會成本、接受補(bǔ)償機(jī)組的道德風(fēng)險等諸多效率損失因素。

　　聯(lián)想到經(jīng)濟(jì)能源部在德國《工業(yè)戰(zhàn)略2030》、西門子與阿爾斯通機(jī)車業(yè)務(wù)合并、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（電網(wǎng)等）保護(hù)上的一系列動作，這一部委跟中國發(fā)改委的角色差別明顯比原來小了。不同于講英語的自由市場經(jīng)濟(jì)國家（比如美國、英國往往沒有產(chǎn)業(yè)政策的概念），傳統(tǒng)上歐洲大陸國家的國家干預(yù)色彩更重。在社會主義思潮的誕生之地德國的這種現(xiàn)象，其內(nèi)部也引發(fā)了不斷的爭議。

　　筆者相信，關(guān)于目標(biāo)確定之后的有效與有效率的政策工具的問題，無疑在今后將繼續(xù)成為一個討論的熱點(diǎn)。

　　回到中國：討論仍需要回到原點(diǎn)

　　在中國，“構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”已經(jīng)成為一句流行語，出現(xiàn)在大大小小的官方非官方宣示中。這句話的每一個形容詞都在一個很寬的連續(xù)區(qū)間上，這種模糊性便于所有的能源行業(yè)主體都能找到自己的位置，無疑具有政治智慧。但是一直不去具體界定多低算低，多高算高，無疑會使得正確投資信號消失，長期蘊(yùn)藏著技術(shù)與轉(zhuǎn)型風(fēng)險。

　　同德國的情況類似，只有目標(biāo)定了，明確了，整個社會才能進(jìn)入“如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”的工具性討論中。這往往是現(xiàn)實(shí)中得以一步一步前進(jìn)的政治邏輯。從這一視角，德國確定了一個要通過法律明確的退煤時間表，是能源轉(zhuǎn)型與應(yīng)對氣候變化歷史上的一個里程碑式的事件。

　　最后，氣候問題，這個跟現(xiàn)在的人關(guān)系不大，但是與子孫后代生死存亡與福祉密切相關(guān)的問題。在中國2030年實(shí)現(xiàn)碳排峰值的國家自主貢獻(xiàn)（NDC）之上，我們將如何成為氣候問題的“重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者” ，整個社會與能源產(chǎn)業(yè)無疑需要更加明確的目標(biāo)與信號。

　　“煤炭也可以是清潔的、低碳的”，“煤炭長期仍舊是我國能源的主體”，類似的話仍舊在今天還出現(xiàn)在部分媒體平臺上。這意味著我們的討論仍舊需要從原點(diǎn)出發(fā)，從“我們到底需要何種長期集體目標(biāo)”出發(fā)，就事實(shí)爭議進(jìn)行透明比較，就價值觀差異問題進(jìn)行必要的妥協(xié)。這方面的具體討論，我們在今后陸續(xù)展開。

（專欄作家 張樹偉 作者為能源經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，卓爾德環(huán)境研究（北京）中心主任兼德國能源轉(zhuǎn)型智庫高級顧問）