金融&貿(mào)易丨中國保理行業(yè)法規(guī)政策追昔探今

回顧我國與保理行業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)的發(fā)展歷程，看我國保理業(yè)務不同發(fā)展階段的政策特點，展望未來發(fā)展前景。

經(jīng)過25年的發(fā)展，中國保理行業(yè)取得了輝煌的成就。根據(jù)國際保理商聯(lián)合會（FCI）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年，中國保理業(yè)務量再次突破3萬億元人民幣，重返全球最大保理國地位。在中國保理業(yè)務快速發(fā)展的這二十五年中，保理業(yè)務在經(jīng)歷了虛假貿(mào)易背景、以金融創(chuàng)新之名過度擴張信用等問題叢生的階段之后，現(xiàn)今已逐步回歸產(chǎn)品本源，邁入第二個歷史發(fā)展階段。在民法典編纂、商業(yè)保理和銀行保理統(tǒng)一監(jiān)管之際，在保理業(yè)務發(fā)展25周年之時，筆者以在保理行業(yè)多年經(jīng)歷撰寫本文，旨在回顧我國與保理行業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)的發(fā)展歷程，看我國保理業(yè)務不同發(fā)展階段的政策特點，期冀為保理行業(yè)未來規(guī)范發(fā)展理清思路。

萌芽起步期（1993年—2001年）

始于1979年的一系列外貿(mào)體制改革，使得越來越多的企業(yè)開始從事國際貿(mào)易，中國保理業(yè)務亦在此環(huán)境中萌芽起步。1993年，中國銀行率先加入FCI，開辦國際保理業(yè)務。國內(nèi)保理業(yè)務則比國際保理業(yè)務起步更晚，直到1999年中國銀行率先試辦國內(nèi)保理業(yè)務，中國國內(nèi)保理市場才開始真正建立。但在2002年之前，中國保理市場一直處于緩慢發(fā)展的培育期，僅有中國銀行、交通銀行、光大銀行等個別銀行參與，絕大部分中國企業(yè)和金融機構(gòu)對保理業(yè)務知之甚少。

這一時期，國內(nèi)并沒有關(guān)于保理業(yè)務的相關(guān)政策、法規(guī)，又因中國保理市場發(fā)端于國際業(yè)務，因此，市場參與開辦保理業(yè)務時，主要參照相關(guān)國際保理規(guī)則。1988年5月，國際統(tǒng)一私法協(xié)會發(fā)布了《國際保理公約》（UNIDROIT Convention on International Factoring），這是當時影響較大的國際保理慣例。2001年12月，聯(lián)合國國際貿(mào)易法律委員會審議通過了《聯(lián)合國國際貿(mào)易中應收賬款轉(zhuǎn)讓公約》（United Nations Convention on The Assignment of Receivables in International Trade，2004年進行了修訂），取代了1988年的《國際保理公約》，成為影響最大的國際保理慣例。中國亦簽署并遵守該公約。當然，對于保理業(yè)界，最具影響力的還是FCI制定的《國際保理通用規(guī)則》

另外，中國為適應改革開放之后的市場經(jīng)濟發(fā)展，特別是加入WTO后，對相關(guān)法律、法規(guī)有著迫切的需求，1999年3月全國人大審議通過了《中華人民共和國合同法》，并于當年10月實施。雖然《合同法》中有關(guān)債權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，現(xiàn)在已被視為保理業(yè)務的基礎(chǔ)法條，但是，由于《合同法》中有關(guān)債權(quán)轉(zhuǎn)讓的條款，顯然并非針對保理業(yè)務，是具備通用性條款，故在當今保理案件審判中的適用總顯得不能恰如其分。而直至現(xiàn)在，最高院也未有針對保理業(yè)務的司法解釋，故使得在后來的保理合同糾紛司法實踐中，各地方法院對保理合同的認識不一。

快速發(fā)展期（2002年—2012年）

2001 年年底，中國加入WTO并承諾開放金融市場，中國銀行業(yè)的危機感，使其認識到開辦保理業(yè)務的重要性，2002年年初發(fā)生的“南京愛立信倒戈事件”成為直接的導火索。為了吸引和留住優(yōu)質(zhì)客戶，各家銀行加快推進保理業(yè)務，中信銀行、建設(shè)銀行、浦發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行、招商銀行及民生銀行等國內(nèi)主要商業(yè)銀行紛紛加入FCI。各主要商業(yè)銀行的普遍參與，以及中國經(jīng)濟和貿(mào)易的快速發(fā)展，使得我國保理業(yè)務在這一時期取得了飛躍發(fā)展，于2008年超越中國臺灣地區(qū)成為全球最大的出口保理市場，并于2011年超越英國登頂全球最大保理國的位置。

這一時期，是中國保理業(yè)務的快速發(fā)展期。但與歐美等市場有大量專業(yè)的商業(yè)保理公司參與不同，商業(yè)銀行是中國這一時期的主要參與者，直至2009年商業(yè)保理才在天津進行小規(guī)模試點。這一時期，國內(nèi)仍沒有正式出臺針對保理業(yè)務的重要法律、法規(guī)。各家銀行開辦保理業(yè)務仍主要遵循FCI制定的《國際保理通用規(guī)則》，僅有國家外匯管理局在2003年5月發(fā)布了《關(guān)于出口保付代理業(yè)務項下收匯核銷管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)〔2003〕9號），就企業(yè)辦理保理業(yè)務的外匯核銷操作問題進行了明確（天津外匯管理分局在此政策基礎(chǔ)上于2009年11月制定了地區(qū)性的操作規(guī)程），另有國家財政部于2003年5月發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)與銀行等金融機構(gòu)之間從事應收債權(quán)融資等有關(guān)業(yè)務會計處理的暫行規(guī)定》（財會〔2003〕14號），文中明確了企業(yè)辦理有追索權(quán)保理和無追索權(quán)保理業(yè)務的會計處理方法。

此外，2007年3月全國人大審議通過《中華人民共和國物權(quán)法》，并于當年10月正式實施，隨后由人民銀行配套發(fā)布了《應收賬款質(zhì)押登記管理辦法》（中國人民銀行〔2007〕第4號令），對“應收賬款”進行了法律界定，并引入了應收賬款質(zhì)押擔保和登記的概念，以解決中國市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的中小企業(yè)融資難問題。《物權(quán)法》的實施，促進了應收賬款質(zhì)押融資業(yè)務的發(fā)展，但保理業(yè)務作為一種以債權(quán)轉(zhuǎn)讓為基礎(chǔ)的應收賬款融資業(yè)務，在后續(xù)發(fā)展中，有追索權(quán)的保理業(yè)務與應收賬款質(zhì)押業(yè)務在實務中經(jīng)常被混淆，也引發(fā)了轉(zhuǎn)讓與質(zhì)押的優(yōu)先權(quán)順序、轉(zhuǎn)讓登記對抗效力等法律問題大討論。

這一時期，雖然政府層面未制定針對保理業(yè)務的法律、法規(guī)，但隨著銀行保理業(yè)務的發(fā)展，2009年3月，由國內(nèi)各主要商業(yè)銀行發(fā)起，成立了中國銀行業(yè)協(xié)會保理業(yè)務專業(yè)委員會，旨在加強行業(yè)自律和促進交流。隨后，保理委員會制定了《中國銀行業(yè)保理業(yè)務自律公約》和《中國銀行業(yè)保理業(yè)務規(guī)范》，推動了銀行保理業(yè)務的規(guī)范化發(fā)展。

蓬勃發(fā)展期（2013年—2017年）

這一時期，是我國銀行保理的調(diào)整發(fā)展期、商業(yè)保理的蓬勃發(fā)展期，同時也是我國保理業(yè)務法律、法規(guī)密集出臺的制度規(guī)范期。

1. 銀行保理的調(diào)整與規(guī)范發(fā)展期

2013 年下半年，銀行保理業(yè)務虛假融資風險頻發(fā)，各家銀行開始收緊保理授信政策，國有大型銀行甚至一度暫停保理業(yè)務。大型銀行的離席對我國保理業(yè)務總量產(chǎn)生了較大影響，F(xiàn)CI的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國保理業(yè)務在2013年達到3萬億元的高點后，開始逐年下跌，進入調(diào)整期。

此時，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2013年7月，發(fā)布了《關(guān)于加強銀行保理融資業(yè)務管理的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕35號），強調(diào)金融機構(gòu)應加強保理業(yè)務風險的防控，并于次年4月，正式出臺了《商業(yè)銀行保理業(yè)務暫行管理辦法》（銀監(jiān)會2014年第5號令），旨在促進商業(yè)銀行保理業(yè)務的健康發(fā)展，提升商業(yè)銀行保理業(yè)務的融資風險防控能力。該辦法明確了保理業(yè)務的定義及應收賬款內(nèi)涵，督促銀行根據(jù)自身特點，健全和完善保理業(yè)務的管理制度，提高對騙保、虛假貿(mào)易背景的甄別能力，加強融后資金監(jiān)測力度，強化內(nèi)部控制，做好風險隔離。該辦法出臺后，我國銀行保理業(yè)務的發(fā)展有了明確的監(jiān)管依據(jù)，銀行保理業(yè)務也進入了規(guī)范發(fā)展時期。

2. 商業(yè)保理的蓬勃發(fā)展期

與銀行保理業(yè)務進入規(guī)范發(fā)展的同時，為促進商業(yè)領(lǐng)域信用銷售的發(fā)展，積極探索利用外資的新方式，商務部于2012年6月出臺了《關(guān)于商業(yè)保理試點有關(guān)工作的通知》（商資函〔2012〕419號），同意在天津濱海新區(qū)、上海浦東新區(qū)開展商業(yè)保理試點，設(shè)立商業(yè)保理公司；同年10月，商務部又下發(fā)了《關(guān)于商業(yè)保理試點實施方案的復函》（商資函〔2012〕919號），對設(shè)立商業(yè)保理公司的要求做了進一步的明確，如注冊資本、風險資本、10倍杠桿要求等。隨后，上海和天津兩地分別于2012年11月和12月出臺了《上海市浦東新區(qū)設(shè)立商業(yè)保理企業(yè)試行辦法》和《天津市商業(yè)保理業(yè)試點管理辦法》，在明確設(shè)立商業(yè)保理公司要求的同時，提出了支持商業(yè)保理發(fā)展的相關(guān)政策，包括支持商業(yè)保理公司從金融機構(gòu)獲得融資支持、稅收優(yōu)惠、財政補貼等，并正式受理商業(yè)保理公司的注冊。自此，商業(yè)保理在我國開始發(fā)展。

之后，商務部又陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于香港、澳門服務提供者在深圳市、廣州市試點設(shè)立商業(yè)保理企業(yè)的通知》（商資函〔2012〕1091號）和《關(guān)于在重慶兩江新區(qū)、蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)開展商業(yè)保理試點有關(guān)問題的復函》（商資函〔2013〕680號）等文件，將商業(yè)保理試點范圍不斷擴大。隨后，相關(guān)地區(qū)也陸續(xù)出臺了區(qū)域性的商業(yè)保理發(fā)展政策，自此，商業(yè)保理開始進入蓬勃發(fā)展期。

作為商業(yè)保理業(yè)務的主管部門，商務部在出臺支持政策的同時，也于2013年8月下發(fā)了《關(guān)于做好商業(yè)保理行業(yè)管理工作的通知》（商辦秩函〔2013〕718號），又于2015年4月發(fā)布《商業(yè)保理企業(yè)管理辦法（試行）》，旨在規(guī)范我國商業(yè)保理的發(fā)展。

此外，2016年5月，財政部、國家稅務總局發(fā)布《關(guān)于全面推開營業(yè)稅改增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號，全面實施“營改增”政策。由于相關(guān)政策沒有明確商業(yè)保理公司應如何適用增值稅制度，造成商業(yè)保理行業(yè)稅負增加，對商業(yè)保理行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了一定的負面影響。

3. 保理糾紛不斷增加，保理法律問題凸顯

隨著銀行保理業(yè)務的恢復發(fā)展，以及商業(yè)保理加入中國保理市場，2017年，我國保理業(yè)務量重返全球第一的位置。隨之而來的是，與保理相關(guān)的訴訟糾紛也日益增多。但是在我國，除了《合同法》、《物權(quán)法》等基礎(chǔ)性法律外，至今尚無針對保理業(yè)務的專門法律條文或司法解釋，導致各地司法機構(gòu)在處理保理合同糾紛時，對于保理法律關(guān)系的認定、保理合同的效力、案由的確定、管轄的確定以及法律適用等問題在認識上存在爭議，在具體案件裁判上也存在不同的裁量標準。

不過，雖然上述爭議問題在國內(nèi)司法界尚沒有明確的、統(tǒng)一的結(jié)論，但隨著這兩年保理糾紛案件的增多，天津、北京、湖北等地方各級法院在司法審判實務中不斷總結(jié)經(jīng)驗，就相關(guān)司法適用標準在所轄地區(qū)范圍內(nèi)形成了一定共識：2014年11月，天津高級法院率先在國內(nèi)發(fā)布了專門針對保理合同糾紛案件的《審判委員會紀要（一）》（津高法〔2014〕251號），解決了保理法律關(guān)系的認定、保理合同的效力、案由的確定、管轄的確定、法律適用等問題，并于2015年8月發(fā)布《審判委員會紀要（二）》（津高法〔2015〕146號），進一步明確債權(quán)轉(zhuǎn)讓通知的形式與效力、債務人對應收賬款進行確認的效力等實務問題；2015年5月和2016年11月，北京高院、湖北省高院也分別在《當前商事審判中需要注意的幾個法律問題》和《當前商事審判疑難問題裁判指引》中對保理合同糾紛的若干問題進行了明確。雖然這些區(qū)域性的指導文件并不具有強制效力，但對于轄區(qū)內(nèi)法院審理保理案件具有一定的指導意義。此外，最高法院也同樣關(guān)注到了保理合同糾紛的特殊性，于2015年12月召開的最高法院民事商事會議中專門提到了保理合同糾紛案件的審理問題。

最新政策變化與展望（2018年之后）

2017 年7月，第五次全國金融工作會議的召開，將防控金融風險與深化金融改革上升到國家戰(zhàn)略層面。2018年3月，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，金融行業(yè)進入統(tǒng)一監(jiān)管的新時代。隨后，商務部辦公廳下發(fā)《關(guān)于融資租賃公司、商業(yè)保理公司和典當行管理職責調(diào)整有關(guān)事宜的通知》（商辦流通函〔2018〕165號），明確自4月20日起，三類機構(gòu)的有關(guān)政策制定和管理職責轉(zhuǎn)隸銀保監(jiān)會，具體監(jiān)管職責轉(zhuǎn)隸地方金融辦。6月，銀保監(jiān)會發(fā)布公告《依法盡職盡責 做好三類機構(gòu)監(jiān)管工作》，開始對三類企業(yè)進行摸底。市場預計，商業(yè)保理行業(yè)將面臨更加嚴格的監(jiān)管，部分保理公司將退出市場，行業(yè)進入調(diào)整期。

法律建設(shè)方面，中國服務貿(mào)易協(xié)會商業(yè)保理專業(yè)委員會牽頭起草了“民法典合同編保理合同章（建議稿）”，并已于今年6月，與中國銀行業(yè)協(xié)會保理專業(yè)委員會共同將建議稿提交民法典編纂組，建議在民法典中專章編制保理法律條文，使保理業(yè)務有明確的法律可依。

筆者相信，保理業(yè)務的統(tǒng)一監(jiān)管，法律制度的不斷完善，將有利于我國保理行業(yè)的規(guī)范和長遠發(fā)展。此外，自2016年起，國務院等政府部門不斷發(fā)文強調(diào)加快應收賬款融資業(yè)務的發(fā)展，降低實體經(jīng)濟企業(yè)融資成本，保理業(yè)務市場發(fā)展前景向好，將在我國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。

來源丨《金融&貿(mào)易》2018年第3期 中國外匯